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信访的功能考察信访的历史和现实的状况 根据制度应有的逻辑推理

发布时间:2019-06-03 23:37 来源:未知 编辑:admin

  信访的功能考察信访的历史和现实的状况 根据信访制度应有的逻辑推理 信访制度的功能有 1、沟通功能 沟通是双向的 一方面 国家机关通过信访人的信访活动 了解社情和民众的诉愿 另一方面 信访人通过信访活动 通过国家机关宣传和解释了解和领会国家的法律与政策。历史与现实经验表明 缺少有效的沟通常常是诸多纠纷

  信访的功能考察信访的历史和现实的状况 根据信访制度应有的逻辑推理 信访制度的功能有 1、沟通功能 沟通是双向的 一方面 国家机关通过信访人的信访活动 了解社情和民众的诉愿 另一方面 信访人通过信访活动 通过国家机关宣传和解释了解和领会国家的法律与政策。历史与现实经验表明 缺少有效的沟通常常是诸多纠纷爆发的诱因。在我国当前的行政管理实践中 民众与政府机关的有效沟通渠道实际上极为匮乏 这就使得行政机关实施的许多行为很难被民众所透彻了解、理解并进而获得民众的心理认同 从而可能引发诸多纠纷。归纳起来 主要有两个方面的因素妨碍了政府机关与民众的有效沟通 一是行政程序性规范不够健全。在法治发达的国家 行政机关与民众的沟通主要依赖完善的程序法律制度来保障 例如听证制度、告知制度、异议申诉制度等。由于我国当前尚未制定统一的《行政程序法》 因此 通过行政程序来实现的沟通机制也就难以真正全面有效的展开。二是我国行政机关自身单方面制定的一些政策性规定 常常顾此失彼、相互矛盾或是朝令夕改 很难为民众所周知 因而也极易引发纠纷。事实表明 当前信访案件数量最集中的几个领域 如企业改制、劳动及社会保障、“三农”问题、城镇拆迁安置、基层机构改革、复退军人安置等 几乎都是属于法律的空白地带或是边缘地带的问题。由于这些政策的制定者在制定政策之初常常未能充分听取民众尤其是利害关系人的意见 从而为今后引发诸多纠纷埋下了隐患。从这一角度上而言 信访实际上是在“补课” 是在“补”事前缺少沟通的“课”。借助于这样的机制 民众可以宣泄其内心的不满 解除内心的疑问 而行政机关则可趁机进行必要的解释与说服工作 从而尽可能地消除两者之间的纷争。 2、补充的权利救济功能 作为一个现代的民主国家来说 其根本目的在于保障人权 促进人的尊严和价值的实现。这一点已为2004年通过的我国宪法第二十四条修正案所确认。就我国目前总体的法治状态来说 法律体系已经基本建立起来 但制度之间还有一些互相矛盾或不协调的地方。同时 从法律体系的运行结果来看 并不能保证行政机关的每一个行政行为都符合法治的要求 司法机关审理的每一件案件都获得公正的审理和裁判 可以说公民现实权利还不能全部得到顺利实现和救济。因而一项更加简便有效 也更加全面灵活的救济方式 就成为必需。这就是信访对于公 法学研究2004 原国家信访局局长周占顺在接受“半月谈”杂志社采访时列举了我国当前信访案件的八大焦点问题并认为80 以上的信访案件中信访人是有一定道理的 也是各级人民政府尤其是基层人民政府通过努力可以解决的。 民所能提供的制度功能。从整体论的角度来讲法只是生活的一个局部 在法之外还有伦理、道德、文化和习俗以及政策等等。在一个完整的生活领域中 法律的功能和作用是有限的 这种有限性表现为非唯一性、非最佳性和非最终性 亦即我们可于法律之外寻求其他的、更好的和今后的解决方案。因而 如果从法律有限性的角度来看信访 就能获得更加深刻的理解。我们可以把信访看作是寻求法律解决之前的一种权衡 如果信访能够解决问题的话 我们就无需进入法律的救济程序而多费周折 同时 由于法律的不完善性和落后性的存在 也可以让信访在法律所不能涉及的政策领域里保持一定的救济能力 最后 法律并不能保证对生活是非问题的判断就到此为止 对无尽生活保持一种不断的反思也应是人类精神的应有之义。如前所述 信访可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序 也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件 法律的合理性问题和国家权力行为的合理性问题亦可以成为信访的关注焦点 同时 司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访的制度中继续探讨。可见 信访正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方发挥其积极作用。 3、监督与督查功能 权力需要监督 否则 会导致被滥用 有时也可能不作为。信访制度的确立 使得权力时刻被民众所监督 使得权力梯形结构的上层能对下层使用权力情况进行了解。在实践中 信访人之所以信访 不外乎两个原因 一是凭政治参与热情 二是权利被威胁或被侵害。尽管民众与行政机关的部分纠纷是由于民众不了解法律或政策的具体规定而引起的“误会” 但我们不得不承认实践中大量的信访案件皆因行政机关所实施的行政行为存在合法性或合理性问题所致。单纯的沟通与解释此时显然并不能解开问题的症结 因为问题恰恰出在行政机关自身一方。因此 解铃还须系铃人。只有在有关的行政机关真正纠正了其自身的错误之后 相关的纠纷才能得以平息。在此情况下 信访机关应该扮演何种角色呢 由于信访部门实际上不具有也不可能具有对所有实体问题的处理权 因此实践中的信访部门此时常常沦为一个单纯的信访案件的“中转站”。这样的状况不仅无助于纠纷的及时解决 反而会无端地增加信访人的申诉成本。他们满怀希望地走上了信访之路 然而其结局却常常是无休止的等待。这对于在困境中挣扎的信访人而言无疑是雪上加霜。因此 信访制度若想真正成为一种解决纠纷的有效机制 信访部门就不应只是一个信息的“收集站”与“中转站” 而应当成为行政机关内部权力监督机制中的一个“监督站”。也就是说 通过信访机构对有关职能部门 行政行为的作出部门 行使相对独立的督促与监督的职权 促使有关职能部门尽快处理其先前所作出的不合法或不合理的行政行为 从而平息行政相对人对有关职能部门的不满。因此 信访制度就其主要功能而言应成为行政机关内部的一种权力监督制度 通过这样的一种内部性监督机制 使行政相对人的受损权益尽可能迅速、便捷地获得救济。 10 由此也可以看出 信访制度实际上是一种较为纯粹的程序性制度 它不同于复议制度那样可由复议机关来直接处理实体问题 但也决不能成为一个单纯的案件的“流水站”。可以说 对有关职能部门行使有效的督促与监督职权构成了信访制度的核心价值。 4、具有稳定社会和促进民主与法治的功能 信访充当着民众与政府联系的纽带和桥梁 促进相互了解、相互认同。信访人通过信访活动 其权益被维护 其与政府的纠纷被解决 消除了不稳定因素 促进了社会和谐稳定。信访充当着立法、执法和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器。我国目前还没有协调公权力之间冲突的专门机构 现实中许多超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还不能得到有效的抑制 制度之间的矛盾和冲突常常只能靠领导人的个人能力来加以协调。从制度的整体角度来看 这种协调性制度的缺位很不利于民主与法治建设。对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说 都需要用理性的和发展的眼光去看待 以务实和不断完善的精神去实践 用零星的社会工程的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度 。基于这样的考虑 笔者认为在一个宏观的制度体系当中 应当设置某种特殊的机制以完成制度的内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。通观我国各种制度和各类公共组织 似乎还没有专门设立这样一个类似的机构。这对于信访制度而言 可能意味着一种重要的改革机遇 如果信访能够承担这样的制度功能 就可能大提高我国民主制度的整体水平。在信访案件的处理当中 信访机关经常面临的问题是“这个问题该哪个部门管” 亦即“哪个机关对此负有法定的职责”。由此可以看出 这是一个具有公权力协调的部门才能有资格进行判断的问题 显然信访实际上已经承担了一定的协调责任。随着信访人信访诉求的提出 信访机关对信访承办、督查 国家有关部门及时知悉公民诉愿或公权力行使的不合法性、不合理性 随着不合法性、不合理性行政行为被纠正 信访人或公民权利被救济以及人权的被尊重 无疑 国家民主与法治进程在被推动 社会和谐在被维护、被促进。 卡尔波普尔 开放的社会及其敌人 北京中国社会科学出版社出版 2000 11 第二章 信访制度历史考察 我国古代信访发展简介类似信访的活动早在我国原始社会向奴隶社会过渡的尧舜时代就已经出现。奴隶社会初期 我国信访活动初具雏形 并在历史发展的过程中逐步形成为一种制度。 广视听求贤才以自辅。欲纳谏 以闻其失。立诽谤之木 使天下得尽其言。”《史记》也记载尧为鼓励臣民建言献策专门设立“诽谤木” 让臣民把意见和建议写在上面。诽谤木也称华表木 一般立于宫殿前或街衙中 用于接谏纳言并兼作指示路标。这时在“国家”的管理机构中还设有官职“纳言” 专司出入王命和听取臣民意见之职。禹王时在宫廷门口设置鼓、钟、铎、罄、鼓五种乐器 “以五音听治 语以优者击公有狱讼者击截。”四方来士根据不同事由击打不同乐器 使王知其来意。这是在社会管理中根据矛盾的类型进行分工的雏形 也是对信访问题进行的最早分类。 西周的“路鼓”与“肺石”制度西周时设“路鼓”和“肺石”两种直诉制度。据《周礼》记载 “路鼓建于大寝之门外而掌其政 以待达穷者与速令。闻鼓声 则速逆御仆与御庶子。”路鼓一般为四面大鼓 置于宫门之外 百姓有冤屈可击鼓鸣冤 另据《周礼》记载大司寇“以肺石达穷民 凡远近载独老幼之欲有复于上而其长弗达者 立于肺石三日 以告于上而罪其长。”百姓不论地方远近、年长年幼如果有冤屈而当地长官不给解决又不向上报告的 可以越级向上反映 只要站在肺石上三天 就会有官员来接待 官员听了冤情陈述后向天子报告 进而追究当地官员的责任。从形式上看 肺石制度颇似现在的领导人接待日。路鼓和肺石两种直诉形式 多适用于贫困无告者。直诉有助于统治阶级了解百姓冤情进而对司法进行监督 因此后世对这两种制度多有吸收和借鉴。 汉代的“诣阙上书”制度在汉代 百姓告状要按规定向相应的机关提出 但在蒙受冤狱时可以直接向中央司法机关申冤 称为“诣阙上书”。“缇萦上书”就是西汉时诣阙上书的一 史记 五帝本纪记载 振惊联众命汝为纳言 夙夜出入联命 “纳言唉舌之言也 12个著名案例。汉文帝时 太仓令淳于公有罪当刑 解送长安。他的小女儿缇萦随父到长安后上书天子 称她的父亲为官清正廉明 请求以自己当官奴婢来为父亲赎罪。汉文帝很受感动 不但免了淳于公的罪 还下令废除肉刑 。司马迁感慨道 “缇萦通尺犊 父得以后宁”。诣阙上书制度的建立对减少司法不公、纠正冤假错案和缓和阶级矛盾都有一定的积极意义。 “登闻鼓”制度西晋时 统治阶级为避免阶级矛盾激化缓解冤狱泛滥的局面 对以往的法制经验加以总结并在诉讼制度方面进行了一些改革和创新 据史料记载 晋武帝曾仿古制在宫府朝堂门外设置“登闻鼓” 允许百姓击鼓直诉。“登闻”一词初见于汉代律文 是立即使皇帝知道的意思。臣民有冤狱可以击鼓鸣冤 官府闻声录状 奏报皇帝 是为“登闻鼓”。“登闻鼓”直诉制度弥补了绝对禁止越诉的不足 加强了统治阶级自上而下的司法监督 便于听取臣民的意见 客观上有利于百姓冤情的上达。因此后世封建王朝历代相承 并以律文加以规定。 “邀车驾”制度“邀车驾”也是一种直诉制度 指受冤屈的百姓在皇帝车驾经过时拦路喊冤 俗称“告御状”。在司法权与行政权不分的封建社会国家中 皇帝握有司法的最终决定权 将冤情上告于皇帝可以避免各级官吏枉法裁判 也是寻求昭雪的最终途径。邀车驾属于非常程序之诉 历代均有种种限制。唐朝法律制度发达 有关直诉制度除登闻鼓外 还有邀车驾、上表和立肺石等。唐六典记载 “经三司陈诉 又不服者 上表 挝登闻鼓。若茕独老幼不能自申者 乃立肺石之下。” 在现在的信访活动中 信访人在国家机关门口“拦车含冤”与古时的“邀车驾”可谓一脉相承。 ”与“铜匦”制度古代朝廷收纳臣民进言和申诉书表的匣子称做“函”或“陌”。据史书记载 南朝时梁武帝萧衍为了解民情 广开言路 专门下《置谤木肺石函诏》 若肉食莫言山阿欲有横议 豪门凌残四民己穷 九重莫达 可投肺石函。”百姓可以根据不同情况投书谤木函和肺石函 以求解决问题。 唐朝武则天执政时为求民请上达 采纳鱼宗宝的建议在皇宫门前放置“铜匦 并设置“匦使院”和专司其职的“直匦使”。据《旧唐书职官志》记载 武周初时置匦于宫门 其制一房四面 各以方色 匡正补过裨于政理者投之西曰申冤 怀冤负屈 无辜受刑 史记 孝文帝本纪第十记载 五月 齐太仓令淳于公有罪当刑 诏狱逮徙系长安。……其少女缇萦自伤泣 乃随其父至长安 上书曰 今坐法当刑。当伤夫死者不可复生刑者不可复属 虽复欲改过自新 其道无由也。”书奏天子 天子怜悲其意 乃下诏曰 “…其除肉刑。” 13 献赋作颂者投之。铜匦由直匦使启封后呈送皇帝处理。匦函与铜匦制度的实行可以使统治者了解民情、选拔人才、监督官员具有一定的积极意义。 从四外铜匦设立看 古时信访的四种功能表露无疑。从形式上看 它与现在的意见箱和举报箱颇为相似。 以上是我国古代与信访类似的一些制度。马克思主义认为 社会上的任何事物都是在一定条件下发生和发展起来的。信访和其他社会现象一样 有它发生、发展所依赖的社会条件。一般说来 信访活动的产生必须具备两个条件 一是语言和文字的出现 这是必要条件 二是国家的出现 这是决定条件。 社会出现私有制以后 各种矛盾相继发生 国家就是这些矛盾不可调和的产物。恩格斯说 “国家是社会在一定发展阶段上的产物 国家是表示 这个社会陷入了不可解决的自我矛盾 分裂为不可调和的对立面。而为了这些对立面 这些经济利益相互冲突的阶级 不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭 就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量 这种力量应当缓和冲突 把冲突保持在‘秩序’的范围以内 这种从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量 就是国家。” 在阶级社会中 阶级利益的对立和是非观念的差异使矛盾在社会生活中不可避免。社会成员需要向社会组织管理者反映这些矛盾 并且希望得到重视和解决。社会组织管理者也需要调节这些矛盾 避免矛盾激化以稳定其统治秩序。信访活动就是为适应这种需要而逐渐形成的一种缓和社会矛盾的政治制度。纵观我国信访制度发展的历史 我们可以看到这些制度在社会生活中发挥了反映民意、受理冤狱、监督司法等重要作用 对于缓和阶级矛盾、维护社会秩序具有积极意义。但由于受到阶级本质的局限 我国古代信访制度在外在表现形式上虽然与现代信访制度有相似之处 但在本质上却相差甚远。随着中国历史进入到二十世纪 在中国成立之后 我国信访制度的历史翻开了新的一页。 革命战争时期的信访1921年至1949年 在新民主主义革命时期 人民群众和各界人士就已经开始通过书信、走访等形式同党保持联系 反映他们的愿望和意愿 提出建议和要求 报告敌我情况和各方面的消息 为革命战争献计献策。 1921年秋 安源煤矿的两位工人写信给当时正在湖南搞农动的同志 建议他像关心农动那样关心工人运动。同志对此十分重视 亲自到安源煤矿找到这两位工人 向他们了解工人的生活和思想状况。后来经过研究 参见中共中央办公厅国务院办公厅信访局 信访学概论 北京华夏出版社 1991 13 引自沈宗灵 法学基础理论 北京北京大学出版杜 1998 96 14 党组织派同志到安源煤矿 依靠这两位工人开展了轰轰烈烈的安源煤矿大罢工运动并取得胜利 为工人罢工运动积累了经验。 革命根据地的红色政权建立后 我们党所领导的各级苏维埃政府为建设民主政府 积极通过各种渠道广开言路 倾听群众意见 接受人民群众的批评和监督。1931年 江西省兴国县高兴区苏维埃政府设置了控告箱接受人民群众的监督。控告箱上写着“苏维埃政府机关和经济机关有违反苏维埃政纲、政策及目前任务 离开工农利益 发生贪污浪费、官僚腐化或消极怠工现象的 苏维埃公民无论何人都有权向控告局控告。” 当时的控告局相当于现在的监察机关 专门受理人民群众对苏维埃机关和经济机关及其工作人员的检举、揭发和控告。 抗日战争时期 等领导同志十分重视群众的来信 并亲自接待来访群众。那时群众有事只要跟收发室的同志讲一下 就可以直接到住处找领导同志。 1941年11月6日 党外人士李鼎铭先生提出“精兵简政”的建议 对此十分重视。在一次会议上 深刻阐述了精兵简政的必要性和合理性。他指出 我们的党是为人民服务的 不论是谁提出的意见 只要对人民有好处 我们就照办。 1942年 陕北解放区物质生活极为困难 群众写信给同志反映公粮负担太重 要求部分减免。同志对群众反映的问题极为重视 认为应该切实加以解决。他提请党中央讨论开展大生产运动 自己开荒种地、纺纱织布 以减轻群众的负担。同志还特意为此题词 “自己动手 丰衣足食”。 在新民民主主义革命时期 人民群众通过来信来访等方式向党提出意见和建议 提供各方面的信息和情报。我们党的各级领导人亲自处理群众来信 接待群众来访 并通过这条渠道团结广大人民群众 取得了抗日战争和解放战争的伟大胜利 建国初期至“文革”前的信访1949年至1966年 1949年3月 党中央从西柏坡迁到北京以后 群众的来信来访开始增多。1949年8月 中共中央成立中央书记处政治秘书室 负责处理群众给同志和党中央的来信和来电。1950年 中央书记处政治秘书室改名为中央办公厅秘书室 专门负责处理群众写给等中央领导同志的信件和接待来访群众。 1949年10月1日 新中国宣告成立 我国信访工作由此进入了一个新的时期。当家作了主人的人民群众 以空前的政治热情和高度的主人翁责任感积极参与管理国家事务 每天都有许许多多的群众通过来信来访这一渠道向各级党政机关反映问题、提出各种意见和建议。 参见中共中央办公厅国务院办公厅信访局 信访学概论 北京华夏出版社 1991 32 贵阳贵州教育出版社 1992 29 黄华林吴兰花骂毛主席引出“大生产运动” 云南信访2003 151951年5月16日同志在批转中共中央办公厅秘书室《关于处理人民来信情况的报告》时 批示 “必须重视人民的通信 要给人民来信以恰当的处理 满足群众的正当要求 要把这件事看成是和人民政府加强与人民联系的一种方法 不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多 本人处理困难 应设立适当人数的专门机关或专门的人 处理这些信件。如果来信不多 本人或秘书能够处理 则不要另设专人。”同年6月7日 周恩来总理主持制定了《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》 要求“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话 均应热情接待 负责处理。”1957年11月26日 国务院发布周恩来总理签发的《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》 强调处理人民来信和接待人民来访是各级国家机关一项经常性的重要政治任务 要求在处理信访问题时应发扬人民民主 密切联系群众 遵从国家政策、法令 尽可能满足人民群众的正当要求 以上各级人民政府要设立一定机构和专职人员处理信访问题并负责建立制度、组织分工、综合政策、交流经验、进行监督检查和直接办理一些信访问题。从此 信访成为我国党和政府的一项制度性工作 并延续至今。 “文革 ”期间 我国信访工作受到很大冲击 各级信访机构的工作陷于瘫痪 但群众通过信访渠道反映问题、提出意见和建议的活动并未停止。 改革开放以后我国的信访1978年至今 党的十一届三中全会以来 我国信访工作在指导思想、工作原则、运作方式等方面都发生了深刻的变化 信访工作在改革中得到了长足的发展。信访工作改革发展20多年的历程 大体上可分为以下三个阶段 1979年—1985年。党的十一届三中全会重新确立了党的政治思想路线 明确提出按照“实事求是、有错必纠”的方针 全面地有步骤地解决“文革”中的冤假错案和建国以来的历史遗留问题。这一时期信访工作以拨乱反正和落实党的各项方针政策为主要内容。 1986年—1991年。这一阶段 群众来信来访反映的问题在内容上发生了变化 由“历史申诉型”为主转为“反映现实问题型”为主。信访工作的指导思想也转变为“三个服务” 即信访工作要为改革开放服务 要为领导科学决策服务 要为人民群众服务。 1992年至今。党的“十四大”以来我国信访形势出现了新的变化。群众来信来访数量急剧上升 集体上访、越级上访不断增多。在新的历史条件下 各地信访部门积极探索适应社会主义市场经济体制需要的信访工作机制 开创了人民建议征集、市长电话 市长信箱、领导人接待日、网上信访等多种信访工作的新方式 并积极建立全方位、多层次、多部门齐抓共管的大信访格局。第四次全国信访工作会议提出了新时期信访工作的基本思路 即发扬民主 体察民情 认真处理人民来信来访 及时化解人民内部矛盾 密切党和人民群众 16 的联系 促进社会稳定和经济发展 促进党风廉政建设。同时提出信访工作必须作好“三项工作” 一是为群众办实事 为密切党和政府同人民群众的联系服务 二是化解人民内部矛盾 为促进社会稳定服务 三是提供信息 为促进改革开放和经济建设服务。 1995年国务院颁布《中华人民共和国信访条例》 这是我国第一部《信访条例》。其后由于信访量的急骤上升 尤其在2003年、2004年出现了令人惊呼的“信访洪峰” 信访工作出现许多混乱现象。信访的正面功效逐渐消除 有走向反面的危险 信访工作亟待改革和规范。2005年1月17日国务院颁布了新的《信访条例》 新《条例》与1995年《信访条例》相比 突出了“规范”二字 通过规范各级政府机关的信访工作、规范信访活动各方行为、明确了信访事项和信访工作职责等 切实体现了对信访人合法权益的保护和对信访工作秩序的维护。新《条例》于2005年5月1日起实施 标志者信访工作初步纳入法制化轨道。 17 第三章 我国信访制度现状与问题分析 我国信访现状自上世纪90年代中期以来不断增多的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访 引发了持续上升的“信访洪峰” 成了影响社会稳定的重要因素 也使我国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点。 现行信访种类中国现实的信访活动 上海市人大长期从事信访工作的周梅燕把它分为三种类型 参与类信访、求决类信访、诉讼类信访。周梅燕认为参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现 是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果 也与中国公民有了更多的权利意识与言论民主分不开。求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到城乡拆迁、征地补偿、失业保障 小到社区水电煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾 都会找政府信访部门 以求解决。诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型。 笔者根据信访活动的功能和希冀达到的目的 可将信访活动分为 参与类、控告类、救济类三类信访 其中救济类信访又可分为行政救济类信访和诉讼救济类信访。参与类信访是指信访人基于自己是国家和社会一员 本着参与国家社会生活意愿 对各级机关、人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见、批评和咨询有关法律政策的信访事项。控告类信访是指信访人基于自己是国家主人身份 就某个〔些〕国家机关或国家工作人员的违法失职行为向有关国家机关和工作人员提出控告和检举的信访活动。控告类信访在目前腐败高发时期占有相当分量 许多职务犯罪大要案件就是靠人民群众控告检举被查处的。救济类信访是指信访人基于自己权利被损害或不能被主张或基于某种客观困难而向有关国家机关和工作人员提出请求解决问题。其中除基于诉讼救济而进行的信访外的信访都可归于行政救济类信访。救济类信访确实是一定时期政府工作的“晴雨表” 如当城市建设中动、拆、迁矛盾激烈时 动拆迁方面的救济类信访就会大幅度上升。国有企业转制过程类中 大量的社保、下岗及失业方面的信访也在提 全国各级信访部门每年处理的信访案件总量不少于1000万件。2002年河南省信访工作总结称2002年期全省县以上群众来访48376案次 78506人 同比上升24 、64。2003年上半年河南省信访形势分析和总结称 集体访呈数量逐年增加趋势 2003年上半年全省到县以上机关集体访16683批次 44495人 同比上升22 南方周末2003 11 13 参见周梅燕 理性求解中国信访的制度困境 半月谈2004年7月

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